Otvorenim podacima do kvalitetnijeg projektnog sufinansiranja medijskih sadržaja

Uvodne reči

Pred vama je analiza koja je izrađena u okviru projekta „Otvorenim podacima do kvalitetnijeg projektnog sufinansiranja medijskih sadržaja“, koju je, tokom 2020. i 2021, realizovao realizovao novosadski Centar za održive zajednice u saradnji sa Misijom OEBS-a u Srbiji i Ministarstvom kulture i informisanja Republike Srbije kao i projekta „Unapređenje transparentnosti sufinansiranja medijskih sadržaja kroz otvorene podatke i evaluaciju i analizu medijskih projekata“, kojeg smo 2022. sproveli sa Misijom OEBS-a u Srbiji Američkom agencijom za međunarodni razvoj USAID.

I ranije se naša organizacija bavila analizom medijskih konkursa: podsećamo da smo učestvovali u izradi Bele knjige konkursnog sufinansiranja, 2016. godine, u saradnji sa vodećim novinarskim i medijskim udruženjima. 2021. godine Centar za održive zajednice objavio je publikaciju “Otvorenim podacima do kvalitetnijeg sufinansiranja medijskih sadržaja”, u kojoj se sumiraju i analiziraju podaci iz procesa konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja na svim nivoima vlasti, a u periodu od početka 2015. do kraja 2021. godine a koja je ažurirana redovno onlajn.

Realizovani projekti podrazumevali su temeljit rad na prikupljanju dostupnih podataka o procesu konkursnog sufinansiranja javnog interesa u sferi javnog informisanja u periodu od početka 2015. do kraja 2022. godine. Prikupljani su podaci iz konkursa Ministarstva kulture i informisanja, vojvođanskog Sekretarijata za kulturu, javno informisanje i odnose sa verskim zajednicama, kao i konkursa raspisanih na nivou lokalnih samouprava, odnosno gradova i opština. Činjenica da smo sakupili i analizirali podatke o čak 16,590 odobrenih medijskih projekata (1,791 podnosilaca) najbolje svedoči o obimu posla. Postojeće baze podataka o odobrenim projektima, kao što je UNS-ova baza ili baza “Ke$formisanje”, korišćene su za nedostajuće informacije ukoliko lokalna samouprava nije dostavila rešenja konkursa tokom trajanja projekta. Dobra vest je da je značajan procenat lokalnih samouprava odgovarao na zahteve upućene po Zakonu o pristupu informacijama od javnog značaja. Sa druge strane, rešenja o dodeli sredstava viših organa vlasti (republike i pokrajine) dostupni su na njihovim sajtovima. Kolegama iz UNS-a, drugih novinarskih i medijskih organizacija, kao i “Kriku” ovom prilikom se najsrdačnije zahvaljujemo. Zahvaljujemo se i lokalnim samoupravama koje su nam dostavile tražene podatke, u nadi da će naš projekat doprineti da se usavrši metodologija njihovog daljeg prikupljanja i postavljanja na Portal otvorenih podataka¹.

Projektima, dakle, nije bio samo cilj prikupljanje i analiza podataka već, uopšte, promovisanje otvorenih baza podataka u sferi javnih usluga. Od otvorenih i mašinski čitljivih podataka umnogome zavisi transparentnost vlasti i unapređenje standarda rada javnih službi. Razvoj otvorenih baza podataka omogućava i olakšava kontrolu rezultata rada institucija, što je preduslov za razvoj demokratskog i modernog društva. U tom smislu, u okviru realizacije ovog projekta razvili smo veb aplikaciju, koja je pred vama i koja će vam omogućiti da na različite načine pretražujete i analizirate prikupljene podatke, ali i da ih preuzmete u funkcionalnom formatu koji vam omogućava dalji rad sa njima. Dakle, cilj je da istraživačima, medijskim poslenicima, predstavnicima vlasti, ali i građanima, omogućimo pristup podacima koji mogu da budu podloga za neka buduća istraživanja medijskog tržišta i odnosa između vlasti i medija. Osim toga, na našem sajtu možete preuzeti i druge proizvode našeg projekta. Na njemu možete da pronađete i link ka kodu za kreiranje same aplikacije, što još više doprinosi otvorenosti našeg rada, i predstavlja važan element u objavljivanju otvorenih podataka, a to je – njihova vizuelna prezentacija. Uz pomoć koda, korisnici programskog jezika R moći će da ostvare dodatni uvid u podatke i način na koji su oni obrađeni, a kod je reproducibilan i može da se koristi za druge radove i analize. Kod i metodologija, koji su slobodni za preuzimanje mogu da posluže zainteresovanim da prave slične veb aplikacije uz pomoć kojih je lakše pratiti procese konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja u lokalnim zajednicama. Naš projekat i njegovi rezultati će, verujemo, doprineti transparentnosti celokupnog procesa i promovisanju dobrih praksi, između ostalog i kroz evaluaciju odobrenih projekata.

Svi podaci su takođe dostupni i na Portalu otvorenih podataka Republike Srbije. Naš cilj je da podržimo i preporukama potpomognemo po nama važan zadatak vlasti u procesu evrointegracija – da razviju i učine pristupačnim i funkcionalnim podatke koje “proizvode”.

Za razliku od postojećih baza podataka, naš projekat po prvi put uvodi i klasifikaciju odobrenih projekata po tematskom okviru. Teme odobrenih projekata su izvođene iz njihovih naziva, a razvrstani su u osam kategorija: ekologija i zdravlje, ekonomija, informativni progam, kultura i obrazovanje, neprivilegovane grupe, ostalo, manjinski sadržaj, sport. Iako smo svesni da nazivi projekata nisu zamena za evaluaciju samih sadržaja koji su proizvedeni javnim novcem, smatrali smo da oni mogu da ukažu na neke trendove u ovoj oblasti.

Analiza je podeljena na sledeće delove: istorijat konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja sa ciljem da se šira javnost upozna sa ovim procesom, potom metodologija rada (ona će na aplikaciji biti izdvojena i kao poseban dokument radi lakšeg snalaženja korisnika), analiza podataka koji su prikupljeni tokom realizacije projekta i, na kraju, preporuke kako bi se mogla unaprediti transparentnost konkursnog sufinansiranja u budućnosti. Važno je reći da će naš projekat biti aktivan i u narednom periodu, odnosno da ćemo veoma rado sve ispravke (greške su moguće zbog količine i kompleksnosti podataka) i sugestije uvrstiti u naše izveštaje, pa vas molimo da nas u tu svrhu slobodno kontaktirate.

Konkursno sufinansiranje javnog interesa u sferi javnog informisanja – kratki istorijat

Eksperti i medijske i novinarske organizacije početkom prošle decenije verovali su da legislativne reforme odnosno novi medijski zakoni – mogu suštinski, kvalitativno na bolje, da izmene medijsku scenu Srbije i podstaknu javno informisanje u skladu sa interesima građana. Uvod u reformu bilo je usvajanje Medijske strategije² 2011. godine, koju je – uz izvesne kritičke ograde – podržala stručna javnost. Nova vlast, ustoličena 2012. godine, formalno je nastavila putem koju je zacrtao strateški dokument iz 2014. godine, u skladu sa njim, usvojila set medijskih zakona – krovni Zakon o javnom informisanju i medijima ³, te Zakon o elektronskim medijima⁴ i Zakon o javnim medijskim servisima⁵. Verovalo se da će novi regulatorni okvir koji ozvaničava izlazak države iz vlasništva u medijskoj sferi – omogućiti fer tržišnu utakmicu, osnažiti medijski pluralizam i smanjiti politički uticaj na medije⁶.

Sastavni deo reforme započete pre nešto više od deset godina jeste i početkom 2020. godine usvojena Strategija razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji za period od 2020. do 2025. godine, koja zapravo utvrđuje, razrađuje, sistematizuje i unapređuje ključne elemente započetog procesa. Na žalost, tek u junu 2021. formirana je Radna grupa za izradu radne verzije Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju i medijima, koju je činilo 35 članova i članica koji su predstavnici novinarskih i medijskih udruženja, državnih organa i institucija. Iako je entuzijastički krenula sa radom i proizvela nacrt, proces je ponovo iniciran i nova radna grupa radi na ovom nacrtu od decembra 2022. godine.

Pored izlaska države iz vlasništva u medijima, glavna tačka medijskih reformi bila je i ostala – uspostavljanje sistema konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja od javnog interesa, koji podrazumeva zakonsko definisanje javnog interesa, proceduru dodele sredstava i nezavisne, stručne komisije sastavljene od medijskih stručnjaka, odnosno predstavnika novinarskih i medijskih udruženja⁷. Ovaj sistem bi – verovalo se – obezbedio građanima Srbije znatno više kvalitetnih medijskih sadržaja. Inače, i pre ovih legislativnih izmena Ministarstvo kulture i informisanja, Pokrajinski sekretarijat za kulturu i javno informisanje i pojedine lokalne samouprave putem konkursa su finansirali medije i medijske sadržaje, ali su to bili više primeri dobre prakse, nego proizvod jasno definisane i obavezujuće procedure. Druga važna tačka je izlazak države na svim nivoima iz vlasništva u medijima.

Smisao dva međusobno zavisna elementa medijskih reformi – privatizacije medija i konkursnog sufinansiranja – jeste da se uspostavi jedan drugačiji odnos države i medija. Izlaskom iz vlasništva država ne gubi svoje ustavne obaveze⁸ da obezbedi informisanje u skladu sa javnim interesom. Umesto putem državnih subvencija, odnosno sredstava javnih preduzeća, ona svoje obaveze, po novim zakonskim rešenjima, ispunjava kroz nadmetanje predloga medijskih projekata na nivou republike, pokrajine i lokalne samouprave. Dakle, država u medijsku sferu interveniše – sledeći duh zakona – da bi građanima obezbedila kvalitetno informisanje, oslobođeno od političkih, ekonomskih i drugih interesa onih koji imaju vlast i/ili moć u društvu. Stručne komisije, koje bi opet u skladu sa duhom zakona činile kompetentne i moralno neupitne osobe, trebalo bi da budu garant da vlast neće kroz trošenje javnog novca da ostvaruje i politički uticaj na finansirane medije.

Zakonska rešenja podržana su i od relevantnih udruženja i od ključnih međunarodnih faktora, jer je bilo jasno da bez ulaganja državnog novca u medijsku sferu mnogi kvalitetni mediji i medijski sadržaji ne mogu da opstanu na veoma krhkom medijskom tržištu. U uslovima niske medijske pismenosti i odsustva donacija iz inostranstva – to tržište ne omogućava utakmicu u kojoj pobeđuju mediji i sadržaji koji u najvećoj meri poštuju profesionalne i etičke standarde novinarstva i otvaraju nove horizonte medijskih sloboda u skladu sa tim standardima. Već sasvim obrnuto. Zahvaljujući medijskim zakonima, Srbija je 2014. i 2015. godine doživela značajan uspon na komparativnim rang-listama međunarodnih organizacija koje mere medijske slobode u zemljama sveta, uz uverenje da stvaranje fer tržišne utakmice, uz pomenutu kvalitativnu intervenciju države, mogu da obezbede održivost medija i viši nivo medijskih sloboda.

Od donošenja medijskih zakona prošlo je 8 i po godina i mi danas, sa priličnom sigurnošću, možemo da kažemo da su velika očekivanja stručne javnosti u dobroj meri – izneverena, jer medijske reforme nisu medijsku scenu Srbije učinile kvalitetnijom, niti su obezbedile preko potreban pluralizam u javnom informisanju. Naprotiv. Neki smatraju da je problem sa kojim se suočava medijska scena komplementaran sa problemima u drugim oblastima – a to je loša implementacija zakona, dok drugi opet smatraju da bi se kroz ponovnu izmenu zakona situacija mogla značajno popraviti.Mnogi eksperti, međutim, smatraju da su i važeći zakoni, uz dobru upravu, mogli značajno da unaprede medijsku scenu, i postavljaju pitanje: da li je moguće da se izmenama zakona vlast natera da te zakone i poštuje? Što se tiče konkursnog sufinansiranja, ako izuzmemo nekoliko primera dobre prakse na republičkom nivou, po pravilu, pogotovo na nižim nivoima vlasti, nije sproveden duh zakona koji bi trebalo da onemogući organima vlasti da putem konkursa ostvaruju i politički uticaj na medije.Nasuprot tome, u praksi su favorizovani oni provatni mediji koji su pod manje ili više snažnim uticajem političara na vlasti, kao i oni mediji koji su tokom privatizacije dospeli u ruke osoba koje su – o čemu je bilo dosta napisa u medijima – povezane sa vladajućim partijama.

Iako Pravilnik⁹ o sufinansiranju projekata od javnog interesa u sferi javnog informisanja među važne kriterijume za ocenu vrednosti projekata navodi – poštovanje etičkih i profesionalnih standarda¹⁰, veoma se često dešava da upravo mediji koji svakodnevno, na neprikriven način, krše Kodeks novinara Srbije redovno, i to u značajnim iznosima, dobijaju sredstva kroz mehanizam konkursnog sufinansiranja¹¹.Recimo, prema našoj bazi, dva izdavača, Insajder media tim i Info IT media, koji se vezuju za dnevni list „Informer“, poznatog po dramatičnom kršenju novinarskog kodeksa, prihodovao je u posmatranim godinama kroz ovaj mehanizam čak 50,200,000 dinara (423,630 evra). Osim toga, u nezavisne stručne komisije, koje bi trebalo – kako smo rekli – da budu sastavljene od stručnih i moralno nespornih osoba sa bogatim iskustvom – imenuju se anonimne ličnosti za koje postoji opravdana sumnja da ne odlučuju o kvalitetu projekta već samo sprovode u delo ranije donesene odluke predstavnika vlasti, što je u oštroj suprotnosti sa duhom medijskih reformi.

Stručne analize i preporuke

Već prve stručne analize procesa konkursnog sufinansiranja javnog interesa u sferi javnog informisanja konstatovale su probleme u implementaciji ovog modela intervenisanja države u medijsku sferu. Bela knjiga¹², koju su objavila novinarska i medijska udruženja i koja je pratila ovaj proces u prve dve godine primene zakona, konstatovala je da su najveći problemi sa kojima se suočava konkursno sufinansiranje – nedorečena zakonska regulativa, nedovoljna transparentnost procesa, nedostatak evaluacije realizovanih projekata (i samog procesa), kao i nepostojanje sankcija za organe nadležne za poslove javnog informisanja u slučaju kršenja zakona. U knjizi je evidentiran veliki broj “mimoilaženja” zakona, a konstatovano je da u stručne komisije veoma često ulaze predstavnici nereprezentativnih udruženja, što je “najčešći signal za moguće neregularnosti i nepravilnosti”. Bela knjiga, pored ostaloga, preporučuje da se obezbede mehanizmi koji će omogućiti transparentnost procesa, evaluaciju projekata, kao i učešće u konkursnim komisijama kompetentnih i moralno neupitnih osoba. Osim toga, preporučuje se da se lokalne samouprave obavežu da raspisuju konkurse za medije, pošto je konstatovano da neke od njih to nisu učinile, što je protivno njihovoj zakonskoj obavezi¹³. Pored toga, Bela knjiga se bavila i količinom opredeljenog novca na konkursu u odnosu na budžet lokalne samouprave, a jedna od članica Koalicije – Udruženje novinara Srbije – vodila je kampanju da se zakonski samouprave obavežu da dva odsto svog budžeta izdvajaju za medije¹⁴.

Na žalost, nalazi i preporuke Bele knjige nikada nisu dobile svoj odgovor u izmeni zakona, podzakonskih akata ili poboljšanju prakse organa vlasti koji raspisuju medijske konkurse. Naprotiv, praksa se u narednim godinama značajno pogoršala, o čemu su brojni mediji – a najčešće istraživački centri poput CINS-a, KRIK-a i BIRN-a – redovno izveštavali. Poruka velikog broja istraživačkih i analitičkih radova o konkursima, prevashodno na lokalnom nivou, glasi da su mediji bliski vlasti (među njima, kako rekosmo, i oni koji ne drže odveć do Kodeksa novinara Srbije) apsolutni favoriti prilikom dobijanja sredstava na konkursima, dok su ona glasila koja imaju kritički otklon od vlasti – potpuni autsajderi. U mnogim slučajevima, konkursno sufinansiranje se u svojoj suštini pretvorilo u plaćanje marketinških usluga, odnosno finansiranje medija zarad nekritičke promocije aktivnosti predstavnika vlasti, što je u dubokom neskladu sa ciljem i smislom medijskih reformi.

Bela knjiga, koja je, kako rekosmo, posmatrala primenu zakona tokom 2015. i 2016. godine ne konstatuje kao veliki problem sufinansiranje medija koji kontinuirano i dramatično krše Kodeks novinara Srbije. Iz prostog razloga što toga u praksi nije bilo u značajnoj meri. I zaista, i analiza koja je pred vama pokazuje da se taj problem pojavio kasnije, odnosno da je protivno kriterijumima koje određuje Pravilnik o sufinansiranju medija, zabeležen veliki odliv novca građana ka medijima koji uobičajeno krše profesionalni kodeks tek u periodu od 2017. godine naovamo.

Recimo, prema analizi Saveta za štampu, u periodu od jula do septembra 2021. godine, deset dnevnih listova prekršilo je Kodeks novinara Srbije čak 2.625 puta. Neslavni rekorder je list “Alo” (570), potom sledi “Informer” (448), a trećeplasirani je dnevnik “Srpski telegraf” (437). Izdavači koji se vezuju za ova tri lista, Insajder media tim, Info IT media, Medijska mreža i Alo media system prema našoj bazi, u procesu konkursnog sufinansiranja od početka 2015. godine do kraja 2022. godine prihodovali su čak 127,028,802 dinara (1,071,558 evra).

KRIK-ov portal “Raskrikavanje” vodio je evidenciju konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja proteklih godina, i takođe je došao do zaključka da su ogromna sredstva građana završila u džepovima vlasnika medija bliskih vlastima koji su istovremeno rekorderi u kršenju zakona i etičkog kodeksa, kao i u širenju lažnih vesti i govora mržnje¹⁵. Postoji još jedno pravilo: na konkurs se sa velikim uspehom prijavljuju i manje poznate produkcijske kuće, koje su takođe vezane pre svega za elektronske medije bliske vlasti i koje uglavnom služe samo kao još jedan kanal za finansiranje tih glasila.

Istraživanje i analiza koja je pred vama pokazuje država Srbija u posmatranom periodu, na svim nivoima, na ime medijskih projekata izdvaja od 9.7 miliona do skoro 15 miliona evra (2020). Primetna je tendencija porasta iz godine u godinu, s tim što je u 2021. godini zabeležen manji pad u odnosu na prethodnu (2021. je dodeljeno približno 14.6 miliona evra). Za 2022. dodeljeno je 15.4 miliona evra. Uz ovakvu primenu zakona i zabeležene probleme zaključak se nudi sam po sebi – konkursno sufinansiranje je u dobroj meri pretvoreno u sistem za finansiranje “poslušnih medija”, a ne onih, kvalitetnih informativnih sadržaja koji su u skladu sa interesima građana i koji će tim građanima pomoći da donose,valjano informisani, važne odluke u životu.

Kako dalje?

Osim Bele knjige, postoji čitav niz istraživanja koje su proteklih godina tretirala konkursno sufinansiranje medijskih sadržaja. Neke smo već spomenuli, neke nismo¹⁶, ali su sva unisona u tome da problema u ovoj oblasti ima mnogo, a da je povećanje transparentnosti celokupnog procesa preduslov da se oni počnu rešavati. Usvojena početkom 2020. godine, nova Medijska strategija¹⁷ veliku pažnju posvećuje konkursnom sufinansiranju i načinima kako ovaj proces može da se unapredi, objedinjujući u sebi sve dosadašnje stručne uvide i analize. Na ovom segmentu u dokumentu, sudeći po obimu i rešenjima, verovatno se najduže radilo. Jasno je da i ovaj dokument snažno podržava transparentnost procesa.

Strategija, kao i brojne analize, konstatuju da su u raspodeli sredstava prilikom konkursnog sufinansiranja favoriz